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中国解放后最早的养老金制度是什么时候提出的？陶说此文由编辑，222637493Vum6232646SR 98959730，EQAZP，8750838056049哥们。

在各种史料中，也有载有《劳保条例》的报纸被抢购一空，企业职工组织腰鼓队报喜，工人将退休金积蓄上缴政府，支援抗美援朝的故事。

现在很少有人知道新中国养老制度的发源地在东北。

50年后，正是在这片土地上，90年代末国企改革时，养老问题引发了各种社会矛盾。

解放战争时期，东北是第一个被纳入中国共产党版图的地区。

1948年，在哈尔滨等地试验的基础上，根据第六次全国劳动大会颁布的《东北地区国营企业临时劳动保险条例》(以下简称《东北条例》)，从铁路、邮电、矿山、军工、纺织等七大行业开始，在解放区逐步实行劳动保险制度。

“劳保”一词是由时任东北局工人运动委员会书记的李·“创造”出来的，后来在中国继承下来，而不是世界性的“社会保险”。

领导工人运动的李，也是新中国劳动保险制度的主要创始人。

《中国社会保障报》记者夏伯光向《南方周末》证实，东北条例参考了苏联的社会保险模式，李的苏联妻子也协助翻译了大量材料。

根据《东北条例》规定，所有公营企业都要按月缴纳工资总额的3%，其中30%存入政府指定的银行作为一般劳保基金，其余留在企业用于劳保开支。

另外，养老金的发放是“根据工龄，本人工资的30%-60%”。

一个有趣的小插曲是，《东北条例》制定的时候，有一场关于劳动者是否需要缴费的争论。

最早的东北条例草案，实际上要求劳动者“缴纳工资的千分之五”。

夏伯光获得的一份文件记载了东北局给中央的报告，其中提到“许多同志，特别是下级企业的同志，认为最好不要给工人发工资”，理由是保险费完全由国家负担政治意义更大，同时又担心工人既交公费又交劳保费“太过分”。

后来，这一要求得到了中央政府的支持，取消了付款条件。

当时在《东北日报》的一篇社论中，把和苏联一样的“工人不发工资”大捧为社会主义国家的优越性。文章还批评资本主义国家“社会保险由政府或专门的官僚机构办理，官僚机构往往从保险金中拿出巨额资金供养他们，甚至用它来侵吞和中饱私囊，以至于大量劳动者的血汗流入这些官僚机构的口袋。”

1949年中华人民共和国成立前夕，召开政治协商会议，发布共同纲领，将“逐步实行劳动保险制度”写入其中。

新中国成立后，时任中央劳动部部长的李牵头起草了《劳动保险条例》，并于1951年初由国务院(国务院前身)颁布，这是2010年《中华人民共和国社会保险法》颁布前60年中国唯一的社会保障法规。

按照规定，养老纳入劳保基金制度统筹考虑——企业按工资总额的3%按月提取劳保基金，其中70%由企业基层工会留成，用于支付职工养老、医疗等各项保障费用，30%上缴中华全国总工会统筹。

退休工人按工龄从劳保基金中领取原工资35%-60%的养老金(1953年提高到50%-70%)。

当时“劳保条例”被视为带领人民推翻三座大山的胜利果实，受到热烈拥护。

曾经在劳动部劳动保险局工作的郝宇后来写了一篇文章，记录了一个细节。征求意见稿时，一个派往上海的工作组向纺织女工宣读了规定的内容，下面传来了激动的抽泣声。一个女工站起来说:“真没想到这么好的事。共产党是人民的救星。”

在各种史料中，也有载有《劳保条例》的报纸被抢购一空，企业职工组织腰鼓队报喜，工人将退休金积蓄上缴政府支援抗美援朝的故事。

当时流行的一句顺口溜是:“社会主义好，生老病死有劳保。”

但规定只适用于企业职工，机关事业单位人员的养老金由国库支付。

上世纪50年代中期，国务院发文规定机关事业单位养老金为工资的50%-80%，有“特殊贡献”的可以高一些，普遍高于企业职工的待遇水平，一度“在群众中造成影响”。

而被世人遗忘的是，早在那时，中央政府就在“考虑”如何“合并”这两个群体的保障制度，包括养老。

1957年，周恩来在中国共产党第八届中央委员会第三次扩大会议上说，中华全国总工会建议行政机关和事业单位与企业实行统一的劳动保险制度，以“减少职工之间的矛盾”，“这个建议要在国务院召集有关部门研究后决定”。

但次年国务院出台政策时，只是统一了两者的退休待遇标准，两者养老金都调整为工资的40%-70%。

但这只是表面上的待遇趋同，两个群体仍然属于两套经费来源体系。

时任劳动部部长马曾在《人民日报》上表示，“近期将根据新的情况和经验对《条例》进行适当修改...也将在国家机关和事业单位实施。”

原劳动部干部荀武生曾撰文指出，文革前，劳动部已将上述内容列入一份拟提交的条例修正案草案，但遭到“某些部门”的强烈反对。

从那时起，中国风起云涌的政治运动，如大跃进、反右倾和文化大革命都已经过去了。

对于中国计划经济时期的养老金制度，复旦大学经济学院教授金峰对南方周末记者表示，当时企业的盈亏也是国家财政的一部分，任何运营模式都没有本质区别。

在后来的许多学术论文中，这种模式被称为“国民保险”。

企业改革迫使社会统筹

在新中国历史上，个人第一次成为养老保险的缴费者之一，养老保险制度开始走向个人、企业和国家共同承担的方向。

1982年，十二届三中全会通过了经济体制改革的决定。当时的首要任务是将国有企业推向市场。

然而刚下水，养老问题就抓住了国企。

《共和国的故事》一书记载，在纺织、粮食、盐业等一些老企业，退休费占工资总额的50%以上，有的甚至超过工资总额。一些企业亏损严重，养老金减少或停发，经常导致退休职工上访、罢工，甚至出现一些退休职工自杀的情况。新老企业负担不均的矛盾十分突出。

此外，集体企业的繁荣，企业合同制用工方式的出现，外资企业等新经济形式的引入，也使得大量人群无法被原有的养老制度覆盖。

“养老保险改革本来就是企业改革逼出来的。

”封成说道。

计划经济时期很多人反对“劳保”这个名称，于是社会保险这个概念开始取而代之。

但新的养老模式，其实最早是出现在集体企业，这也是当时国务院体改办的“意思”。

1982年的上海，保险公司试行集体企业职工养老年金统筹，即企业按利润向保险公司缴纳保险费，职工退休后从保险公司领取养老金。这种做法很快扩展到全国的集体企业。

随后，在劳动人事部“退休费用社会统筹”的指导下，1984年，台州、江门、东莞、自贡等一些形势比较严峻或实际需求比较迫切的地方开始试点类似做法，随后逐步扩大。

次年制定的“七五”计划明确提出，全民所有制单位要逐步实行职工退休费社会统筹。

1986年，国务院发布多份文件改革劳动制度，这也是中国改革开放的里程碑，在民间被称为“打破铁饭碗”。

时任劳动人事部部长的赵东万对《南方周末》表示，这是实行劳动合同制，辞退违纪员工，解决企业破产后相关问题的重要保障条件，但对于建立和实行养老保险制度来说，只是一个“不值一提”的开始。

根据规定，企业和合同制工人按本人工资15%的水平共同缴纳退休养老基金，其中个人缴费比例不超过3%。

这笔钱会打到当地劳动主管部门的专用账户，赚取存款利息，工人退休后按月发放养老金费用。缴费办法参照1978年的规定，不足时国家会给予适当补助。

这样，在新中国历史上，个人第一次成为养老保险的缴费者之一，养老保险制度开始朝着个人、企业和国家共同承担的方向前进。

南方周末记者查阅了当时多个省份的实施文件，大部分都是马上用政策将个人缴费比例定为3%。

1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》纲要，这是改革开放后关于养老保险问题的第一个重大决策。

值得注意的是，决定提出个人按本人工资的3%缴纳，“并随着经济的发展和职工工资的调整逐步提高”。

“空账户”的可追溯性

在实行统筹账户模式之初，为了应对“老人”的养老支出，势必会挪用新缴费群体的个人账户资金，导致个人账户成为“空账户”，给后代带来极大的风险。

自20世纪80年代末以来，中国养老保险制度改革的方向一直纠结于一个问题:是否建立个人账户。

当时，以智利和新加坡这两个新兴国家的养老保险制度为代表的“个人账户”模式正在引起全世界的关注。

顾名思义，每个缴费人设立一个个人账户，个人和企业缴纳的养老保险费都放在自己的账户里。这些资金会被相应的管理机构投资保值，里面的钱会用来支付自己退休后的养老金。

理论上，这种自己养老的方式可以解决现收现付制无法应对人口老龄化的问题。

此前，无论是新中国成立初期的劳保制度，还是上世纪80年代的整体社会改革，相应的管理机构一方面从企业甚至非退休职工中收取养老保险金，用于支付当年退休职工的养老金，被学界称为“现收现付制”。

在我国，以体改委为代表的一些部门和学者呼吁引入个人账户模式。

从90年代初开始，在外国专家的帮助下，体改委制定了引入个人账户的计划，并开始在深圳和海南这两个“特区”进行试点。

1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定，在社会统筹的基础上实行个人账户。

现在的养老保险模式就是从这里开始的，叫做“统账结合”，也就是统筹和个人账户相结合。

此后，个人账户资金占支付比例是大是小的问题成为争议焦点。

最后，在1995年国务院出台的政策中，我们不得不纳入两个方案:做大(16%)和做小(10%)，让各省市自行选择。

前者被称为经济改革委员会的计划，因为它支持该计划，后者被称为劳工部的计划。

据史料记载，在这两种方案的基础上，各地缴纳比例不一，全国一度衍生出数百种小方案。

在南方周末记者发现的部分省市方案中，个人账户占比从4%到17%不等。

1997年秋，国务院不得不统一地方标准:按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴纳8%，企业缴纳3%。个人达不到比例的地区，差额部分由企业先承担，以后逐步提高，企业缴纳比例不超过职工工资的20%。

这意味着，原本3%的个人缴费比例要大幅提高。

但改革不可回避的问题是，谁来承担转型的成本？换句话说，在这个制度实施之前，那些依靠现收现付制的人的养老金怎么办，这也是当时以劳动部为代表的反对者给出的一个主要理由。

根据世界银行、体改委和劳动部1995年的测算，按现价计算，成本在1万亿至3万亿之间，最高成本可能占中国1994年国内生产总值的近70%。

参考智利等国的改革经验，这一存量群体的养老应由财政单独筹集，这是我国学术界普遍认可的原则。曾在国务院体改办参与社保改革的高树生形象地称之为“旧体制的关闭”。

为了解决这个问题，上世纪90年代上半期，中国经济体制改革总体设计课题组吴敬琏、周小川等经济学家曾设计过国有资产“切一块”、发行债券等方案，但后来都没有被采纳。

吴敬琏在《当代中国经济改革》中说“遭到一些政府职能部门的反对”，反对的理由是国家不欠老工人的债。

国务院决策咨询机构一位专家向南方周末记者强调，上世纪90年代中央财政困难，分税制改革后，经过多年积累逐渐强大。当时国企整体效益不好，很多还在努力脱困，不具备彻底割断旧体制的现实条件。

官方的想法是用新制度消化老问题。

体改委副主任刘志峰曾公开表示，对员工个人来说，账户里有没有钱用之前不重要，重要的是在规定的期限内支付。空户口的问题是因为建国40年来职工没有提前积累，需要通过代际转移逐步消化。

这样一来，在实行统账模式之初，为了应对“老人”的养老支出，势必会挪用新缴费群体的个人账户资金，导致个人账户成为“空账户”，给子孙后代带来极大的风险。

到1999年，个人账户即空账户的规模已经超过1000亿，财政部等部门据此提出抗议。

当时，国务院发展研究中心在一份报告中强调，“问题的核心在于试图回避旧体制遗留下来的政府责任”。

上世纪90年代末，国内有国企“下岗分流”，金融危机向外蔓延。突然之间，东北三省等地区大量国企员工提前进入退休状态，地方和企业无法承受。各地拖欠养老金达数百亿，也引发了一些群体性事件。

养老保险制度的未来成为热门话题，个人账户的未来再次引发争议。

2000年，朱镕基总理会见来华参加社会保障制度改革研讨会的外国学者时，提出的问题之一是“中国是否应该放弃个人账户？”。

此时，人口老龄化的压力正在逼近，这意味着中国的养老保险面临着双重压力。各研究机构计算的未来“空账户”规模高得惊人，达到数百万亿，引发社会恐慌。

根据世界银行的测算，如果不进行改革，到2030年，中国的退休支出将占到工资总额的近50%，这可能会带来严重的社会和经济问题。

不过，曾参与2000年改革方案设计的国务院发展研究中心原社会保障部部长丁宁宁告诉南方周末记者，需要区分旧体制遗留问题、执行中的问题和未来老龄化的问题，但很多人并不理解区分这三个问题的重要性，仍然坚持用大账吓唬政府。

在这种空账户威胁论下，我国从矛盾尖锐的辽宁开始，试点财政补贴“做实”个人账户。

另外，利用国有资产解决这个问题的思路也终于被采纳了。

2001年，国务院出台政策，设立全国社会保障基金，用于统筹解决这一问题。国务院要求首次公开发行和增发国有股时，必须按融资额的10%出售股份，上缴全国社保基金。

但刚一出台，股市就出现波动，几个月后，证监会被迫叫停。后来，这一政策被缩小到只有在海外上市的国有股。

2005年底，国务院在三省市降低个人账户比例试点的基础上，进一步将个人账户占工资的比例从11%降至8%，钱全部由个人缴纳，20%由单位统筹缴纳。

此时，我国现行的养老保险模式已基本成型。据中国社科院世界社保中心主任郑秉文介绍，中国也成为世界上缴费率最高的国家之一。

经过十年的发展，目前全国社保基金规模不到9000亿，而空账户规模已经超过2万亿。

曾与周小川一起进行社保制度改革的王林遗憾地表示，如果国有资产作为应对措施尽早划拨，这部分国有资产也可以从快速增长中受益，有助于抵御这一问题。

公务员养老金谁来提供？

在现行制度下，企业职工退休后能拿到的养老金不到当时收入的50%到60%，而公务员能拿到80%甚至更高。

50年代机关事业单位养老制度改革不成功，一直搁置到80年代企业大力进行养老改革，也没什么动静。

时任劳动人事部部长的赵东万告诉南方周末记者，1986年改革前，理论界、有关部门和企业都曾问过，为什么劳动合同制只在工人中实行，不在干部中实行。但他称之为“过早”

1992年，时任人事部副部长的程连长在《人民日报》发表文章称，要尽快建立和实施机关事业单位社会养老保险制度，将养老保险费用从财政预算中单列出来。他还提出了与企业养老金水平大致相当的指导思想。

1993年，上海、海南、辽宁开始试点机关事业单位养老保险改革。

但是这个事情并没有像企业职工养老保险改革那样被推到更高的层次，而是已经持续了十几年。

当时机关事业单位的养老制度属于人事部，而企业的养老制度是劳动部归口。

当时各种改革调研讨论时，劳动部往往作为主要参与者出现，人事部涉及不多。

这种划分是当时改革考虑不周全的一个背景因素。

90年代初，关于养老保险改革的讨论轰轰烈烈。但《南方周末》记者查阅了当时一些官方和半官方的会议纪要，机关事业单位养老保险改革问题基本不在议程上，最多是一句话就提到了。

2000年，在国务院发展研究中心完成的养老制度改革方案中，写入同步推进机关事业单位养老制度改革，但未被采纳。

《南方周末》记者采访多位改革参与者时，听到的最尖锐的批评是，“当时大家都在装聋作哑，回避这件事。”

到2000年代初，国务院和劳动和社会保障部在其社保文件中表示，“公务员和政府资助的事业单位要维持原有的养老金制度”，原试点地区要巩固成果，“不退保”。

到2003年党的十六届三中全会，“积极探索机关事业单位社会保障制度改革”终于被提及，但仍是试点。

按照郑功成《中国社会保障三十年》一书的说法，这些试点中只有少数地区纳入了企业职工养老保险改革，其他都是另一个盘子，参照企业改革模式，但缴费率和计算方法完全不同，这个制度的运行结余由政府出资。

随后几年，从公务员法到十六届六中全会决定再到十七大报告，机关事业单位养老保险制度改革一次又一次被写入其中。

但直到2007年，国务院才通过了一个《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，继续在广东、上海等五地试点。

但以上海为例，其实早在1993年就开始试点了。

在此之前，参与试点方案咨询会的高树生也曾上书国务院领导反对“合并”。

他告诉南方周末记者，1998年后，机关事业单位住房和医疗改革已经开始，如果马上进行养老金改革，影响太大。

在近几年的“两会”上，取消机关事业单位和企业养老保险“双轨制”运行的呼声一直很高。主要原因是两种制度下的养老待遇不公平。

在现行制度下，企业职工退休后能拿到的养老金不到当时收入的50%到60%，而公务员能拿到80%甚至更高。

但是，在这方面，从来没有更高层次的新政。在2012年的“两会”上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民只是回应说，今后要在总结试点的基础上完善这一制度，并在适当的时候在全国推行。

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